في إطار جهود المناصرة التي يبذلها المركز اللبناني للدراسات في سبيل تحقيق تعافٍ مستدام، محوره الإنسان، من انفجار مرفأ بيروت، وتماشيًا مع مساعيه الرامية إلى تعزيز العدالة الاجتماعية المُنصِفة والشاملة للجميع، وبناء الثقة بين الأفراد والكيانات والحكومة اللبنانية، أقام المركز شراكة مع منظّمة الشفافية الدولية وفرعها الوطني، أي منظمة الشفافية الدولية لبنان- لا فساد، لإصدار "مرصد الإصلاح". ترتبط المواضيع التي يغطيها المرصد بمجالات الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار. ويندرج المرصد في إطار مشروع بناء النزاهة والمساءلة الوطنية في لبنان ("بناء") المموّل من الاتحاد الأوروبي. الآراء الواردة فيه لا تعكس بالضرورة وجهة نظر الجهة المانحة. 

ما هي المسألة المطروحة؟

أدّت الأزمة المالية في لبنان، التي بدأت في أواخر عام 2019، إلى شللٍ أصابَ القطاع المصرفي في البلد. وفي ظلّ عجز المصارف التجارية عن الوفاء بالتزاماتها، عمدَ البنك المركزي في لبنان (مصرف لبنان) إلى إصدار سلسلة من التعاميم لتنظيم وصول المودعين إلى مدّخراتهم. وحتّى عام 2025، ما زالت هذه التعاميم تُؤثِّر بشكل كبير على الحياة المالية اليومية، ممّا يدلّ على أنَّ جوهر الأزمة لم يُعالَج بعد إذ تستمرّ تداعياتها على الأُسَر كما على المؤسّسات.

أدّت هذه الإجراءات فعليًا إلى تجميد معظم حسابات العملات الأجنبية (وخاصّةً بالدولار الأمريكي) وإجبار المواطنين على سحب أموالهم بالليرة اللبنانية بأسعار صرف منخفضة للغاية، ممّا أدّى إلى تدهورٍ حادّ في القيمة الفعلية للمدّخرات. ونتيجةً لسقوط نظام سعر الصرف الرسمي والهبوط الحادّ لقيمة الليرة، تعمّقت ظاهرة فقدان الثقة بالنظام المالي، واستُنزِفَ جزءٌ كبير من أموال المواطنين.

في هذا السياق، "التعميم" هو عبارة عن تعليمات رسمية صادرة عن مصرف لبنان ومُوجَّهة إلى المصارف، وتُحدَّد فيها كيفية إدارة الودائع والسحوبات وتحويلات العملات. ورغم أنَّ هذه التعاميم ليست بديلًا عن التشريعات الرسمية، إلا أنَّها أصبحت الإطار التنظيمي الذي يُحدِّد كيفية إدارة الودائع، حيث باءت بالفشل الجهود المتكرّرة لإقرار قانون "الكابيتال كونترول" (أو قانون ضبط وتنظيم رؤوس الأموال) منذ عام 2020.

في عام 2021، تطرَّقَ "مرصد الحكومة" الصادر عن المركز اللبناني للدراسات إلى تعاميم مصرف لبنان رقم 148 و151 و154 و158. حاولت هذه التعاميم تقديم نوع من الدعم المحدود مع الحفاظ على السيولة، لكنَّها فرضت "تخفيضات" ضمنية - وهو مصطلح يعني أنَّ المودعين يمكنهم سحب أموالهم فقط بجزء بسيط من قيمتها الأصلية، ممّا يؤدي فعليًا إلى خسارة جزء من مدّخراتهم.

بعد أربع سنوات، أصبحَ هذا الإطار التنظيمي أكثر تعقيدًا. تمَّ إصدار التعاميم الإضافية رقم 161 و165 و166 و170، في حين مُنِحَت إعفاءات مؤقّتة خلال حرب تشرين الأوّل/أكتوبر 2024. وأضافت الأحكام القضائية والإصلاحات في قانون السرّية المصرفية درجات جديدة من الغموض والمساءلة.

يتناول هذا التقرير كيفية تطوُّر تعاميم مصرف لبنان منذ عام 2021، ويُحلِّل تأثيرَها على المودعين والاستقرار المالي، كما يُسلِّط الضوء على الخيارات السياساتية اللازمة للانتقال نحو إطار تنظيمي أكثر شفافيةً واستدامةً.

السياسة المتّبعة لمواجهة تداعيات الانهيار المالي

كانَ التعميم 158، الذي صدرَ في حزيران/يونيو 2021، من أبرز الإجراءات المتّخذة في هذا الصدد. فقد سمحَ للمودعين المؤهّلين بسحب 800 دولار شهريًا، ولكنَّ هذا المبلغ قُسِّمَ بين مبلغ 400 دولار يُسدَّد بالدولار ومبلغ 400 دولار يُسدَّد بالليرة اللبنانية بسعر تفضيلي. ومع مرور الوقت، أُجرِيَت بعض التعديلات التدريجية بحيث أصبحَ بالإمكان سحب المبلغ بالكامل بالدولار، وقد دخلت هذه التغييرات حيّز التنفيذ في حزيران/يونيو 2023 بعد قرار مصرف لبنان بإلغاء الجزء المخصّص للّيرة اللبنانية في التعميم 158. شَكَّلَ هذا التعديل تحسُّنًا طفيفًا بالنسبة إلى المودعين، حيث قلَّلَ من تعرُّضهم للخسائر نتيجة انخفاض قيمة العملة، رغم أنَّ الواقع الأساسي بقيَ على حاله: معظم الحسابات لا تزال مُجمَّدة.

في نيسان/أبريل 2023، أصدرَ مصرف لبنان التعميم رقم 165 بهدف تنظيم عمليات التحويل النقدي الإلكترونية. منذ أواخر عام 2019، قامَ مصرف لبنان بالتمييز بين الأموال "الجديدة"، وهي الأموال المُحوَّلة من الخارج أو التي تمَّ إيداعها بعد الأزمة، والأموال "القديمة" التي تمَّ إيداعها قبل الأزمة. وهذا التمييز يُحدِّد الحسابات التي تسري عليها تدابير السحب وأسعار الصرف التفضيلية.

ومع ذلك، فإنَّ هذا التعميم قد منحَ لمصرف لبنان أيضًا سيطرةً أوسع على العمليات المالية، فسرعان ما أصبحَ محطَّ جدلٍ واسع. في عام 2025، تقدَّمَ المحامي باسكال فؤاد ضاهر مع عددٍ من زملائه بطعنَيْن لدى مجلس شورى الدولة لطلب إبطال التعميمَيْن 151 و165، بسبب انتهاكهما لقانون النقد والتسليف اللبناني. وما زالت نتيجة هذا الطعن القانوني غير واضحة، لكنَّه يدلُّ على هشاشة الإطار القانوني المُثير للجدل الذي يحكم التدابير النقدية في لبنان.

في وقتٍ لاحق من عام 2023، تمَّ إصدار التعميم رقم 166 لوضع آلية تدريجية لسداد الودائع بالعملات الأجنبية للمودعين الذين لا يشملهم التعميم رقم 158، ممَّا سمحَ لهم بسحب مبالغ شهرية بقيمة 400 دولار (وهو مبلغ أعلى من سقوف السحب السابقة).

خلال حرب تشرين الأوّل/أكتوبر 2024، قامَ مصرف لبنان بتخفيف القيود بشكل مؤقّت بموجب التعميمَيْن 158 و166. وسُمِحَ للمودعين بسحب مبلغ يُعادِل قيمة ثلاثة أشهر بدُفعة واحدة. وبين تشرين الثاني/نوفمبر 2024 وكانون الثاني/يناير 2025، تمّت مضاعفة الحدّ الأقصى مقارنةً بالحدّ الشهري المعتاد. وبحلول شباط/فبراير 2025، رُفِعَت هذه الاستثناءات وعادَ النظام إلى قواعده السابقة. وعلى الرغم من أنَّ هذه التدابير قدّمت نوعًا من الإغاثة المؤقّتة في فترة الأزمة، إلّا أنَّها عزّزت الانطباع بأنَّ وصول المودعين إلى ودائعهم يعتمد على أحداث استثنائية وليسَ على سياسةٍ واضحة وثابتة.

بحلول نهاية عام 2024، أفادَ مصرف لبنان بأنَّ 431448 مودعًا استفادوا من التعميمَيْن منذ إصدارهما، ممّا أدّى إلى سحوبات إجمالية قدرها 3.24 مليار دولار أمريكي (لوريان توداي، 2024).

في تمّوز/يوليو 2025، أصدرَ مصرف لبنان التعميم رقم 170. ورغم أنَّه ليسَ مُخصَّصًا بشكل مباشر لسحب الودائع، إلّا أنَّه اتّخذَ أهمّيةً كبيرة من حيث الرقابة التنظيمية. فالتعميم منعَ المصارف والمؤسّسات المالية وأيّ هيئات مُرخَّصة من المصرف المركزي، بما فيها شركات الوساطة المالية وبرامج الاستثمار الجَمَاعي، من إجراء أيّ عمليات مالية أو تجارية أو غيرها مع مؤسّسات صرف العملات وشركات تحويل الأموال والجمعيات غير المُرخَّصة والكيانات المُدرَجة على قوائم العقوبات الدولية.

أخيرًا، طُرِحَت الإصلاحات الهيكلية أيضًا على طاولة البحث. عَدَّلَ مجلس النوّاب قانون السرّية المصرفية في عام 2022، ثمَّ في عام 2025، ممّا منحَ هيئات الرقابة (بما فيها مصرف لبنان، ولجنة الرقابة على المصارف، والمدقّقين الخارجيين) إمكانية الوصول إلى بيانات الحسابات بشكل أوسع. وفي الوقت نفسه، حظيَ مشروع قانون إعادة هيكلة المصارف واسترداد الودائع باهتمامٍ وزخمٍ متزايدَيْن.

تتضمّن المُقترَحات التي تُناقَش حاليًا على الصعيدَيْن الحكومي والبرلماني إنشاء "صندوق استرداد الودائع" للتعويض على المودعين عبر سندات بلا فوائد أو من خلال دفعات تدريجية، إلى جانب تحديد كيفية توزيع الخسائر بين أصحاب الأسهم وكبار المودعين والدولة، فضلًا عن شروط دمج المصارف وإعادة رسملتها. لا تزال هذه المُقترَحات قيد البحث، لكنَّها تُشير إلى تحوُّل تدريجي في السياسة العامّة المتّبعة نحو الإصلاحات المنهجية الشاملة بدلًا من الاعتماد على التعاميم المؤقّتة.

التطوُّرات الإيجابية والتحدّيات

تمَّ إحراز بعض التقدُّم منذ عام 2021. فقد أدّت التعديلات على التعميم رقم 158 إلى زيادة حصّة الدولار المتاحة للمودعين. أمّا التعميمان رقم 165 و166 فقد وسَّعا الفئات المُؤهَّلة للسحوبات الاستثنائية، في حين أنَّ التخفيف المؤقّت للقيود خلال الحرب الأخيرة أظهرَ قدرة مصرف لبنان على الاستجابة السريعة في حالات الطوارئ، رغم أنَّ التنفيذ كانَ متفاوتًا بين المصارف غالبًا.

شَكَّلَ التعميم رقم 170 خطوةً تنظيمية هامّة، حيث جعلَ لبنان أقرب إلى المعايير الدولية لمكافحة تبييض الأموال ومكافحة تمويل الإرهاب. وفي الوقت نفسه، أظهرت التعديلات على قانون السرّية المصرفية والنقاشات حول إنشاء "صندوق استرداد الودائع" اعترافًا تدريجيًا بأنَّ الأزمة تتطلّب حلولًا هيكلية.

ورغم ذلك، لا تزال هناك العديد من التحدّيات. فقد تأثّرت القيمة الفعلية للسحوبات بالتضخُّم وهبوط سعر الصرف، وبالتالي فإنَّ المودعين ما زالوا يتكبّدون خسائر كبيرة. وأظهرت المناقشات القانونية حول التعميمَيْن 151 و165 غموضًا في الإطار التنظيمي وافتقارًا للثبات والوضوح. إضافةً إلى ذلك، طبّقت المصارف هذه التعاميم بشكلٍ متفاوت، ممّا أسفرَ عن اختلافٍ في فُرَص وصول المودعين إلى أموالهم بحسب هوية البنك الذي يتعاملون معه.

أدّت التغييرات المستمرّة في القواعد المُتَّبعة والاعتماد على الاستثناءات خلال فترات الحرب إلى تعميق ظاهرة انعدام الثقة لدى المواطنين. بالإضافة إلى ذلك، لا يزال كبار المودعين يخضعون لقيود شديدة، ممّا يطرح تساؤلات عدّة حول العدالة وحقوق الملكية. ومن خلال تأجيل الإصلاحات الشاملة، لم يُساهِم الاعتماد على التعاميم إلّا في توفير سيولة محدودة وقصيرة الأمد، وهي حلول غير كافية لتنشيط أسواق الائتمان أو تحفيز النشاط الاقتصادي الفعلي.

جاءَ هذا الحلّ المؤقّت بتكلفة عالية، حيث ساهمَ في زيادة التضخّم، ممّا أضعفَ الاستقرار المالي وأخَّرَ التعافي الاقتصادي المتين. والآن، من أجل استعادة الثقة العامّة، يجب الانتقال من الحلول المؤقّتة التي تعتمد على التعاميم إلى إصلاحات قانونية ومؤسّسية مستدامة وقادرة على إعادة بناء الثقة في النظام المالي اللبناني.

ما أهمّية ذلك؟

من الضروري تنظيم عملية سحب الودائع كركيزة أساسية ضمن أولويات الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار في لبنان. فلا يمكن استعادة ثقة المودعين إلّا من خلال وضع إطار تنظيمي عادل وواضح. فغياب الثقة دفعَ المواطنين إلى الاحتفاظ بأموالهم خارج النظام المصرفي وتنفيذ التحويلات المالية نقدًا أو عبر قنوات غير رسمية، ممّا أضعفَ دور المصارف في الحياة اليومية. ونتيجةً لذلك، تأثّرت تدفّقات الاستهلاك والاستثمار والعمليات المالية. وأكَّدَت الجهات المانحة الدولية، بما فيها صندوق النقد الدولي، على أنَّ إيجاد حلول موثوقة للأزمة المصرفية هو شرط أساسي للدعم المالي.

إنَّ طريقة إدارة لبنان للسحوبات المصرفية ليست مسألةً تقنية فحسب، بل هي أيضًا اختبارٌ للشفافية والمساءلة والإنصاف. ويُنذِر الاعتماد المستمرّ على التعاميم غير الرسمية بإطالة أمد الجمود المالي، وزيادة الفقر، وتدهور الثقة في المصارف والدولة أكثر فأكثر. لذلك، فإنَّ معالجة هذه الثغرات هو أمرٌ أساسيّ لاستعادة الثقة وإعادة بناء الاستقرار المالي.

التوصيات

ينبغي على لبنان اعتبار التعاميم الحالية مجرّد إجراءات مؤقّتة بانتظار إقرار قانون شامل لخطّة العمل الحكومية. سيُحدِّد هذا القانون بوضوح كيفية توزيع الخسائر المالية، والأدوات المُستخدَمة، وكيفية التعامل مع صغار المودعين وكبار المودعين، والإطار الزمني لعمليات السحب.

تتمثّل الأولوية الآن في إقرار قانون خطّة العمل الحكومية وتعديل قانون معالجة أوضاع المصارف بما يتماشى مع المعايير الدولية وتوصيات صندوق النقد الدولي. فإذا حصلَ ذلك، لا حاجة لآليات منفصلة لاسترداد الودائع، إذ سيكون هناك إطار موحّد شفّاف وعادل ومُلزِم قانونيًا لجميع المودعين.

وإلى حين إقرار القانون، يتعيّن على البنك المركزي الحفاظ على الشفافية من خلال نشر معلومات واضحة عن جميع التعاميم السارية وضمان تطبيق القواعد بشكل موحّد في جميع المصارف من أجل كسب ثقة المواطنين.